兰彧，王祖浩，冯用军 | 美国基础教育循证学校问责制研究 ——内布拉斯加州学校质量评价与提升新探索
作者简介
✦ 兰彧，女，华东师范大学教育学部博士研究生；
✦ 王祖浩，男，华东师范大学教育学部教师教育学院、课程与教学研究所教授，博士生导师；
✦ 冯用军，男，陕西师范大学教育学院/田家炳教育书院教授，博士生导师。
20世纪90年代以来，“问责”一直是美国基础教育领域的重要话题。美国政府相继出台了一系列教育问责改革的法案和文件，尤其是《每一个学生成功法案》（Every Student Succeeds Act）的实施，重启了州主导教育问责的“全新尝试”。[1]在当前亟须提升基础教育质量这一背景下，美国各州把学校问责制视为改革的重要领域。作为拥有“独树一帜的问责体系”[2]的内布拉斯加州，为保障教育公平、促进学校和师生发展，于2018年建立的循证学校问责制[3]颇具特色，被誉为自21世纪初以来最全面的教育改革。[4]本文从探究内布拉斯加州循证学校问责制产生的背景着手，分析美国循证学校问责制的主要内容及鲜明特征，以期对推动改善学校问责有所裨益。
一、循证学校问责制的产生背景
为解决“教育机会不公平”“问责关注点主要停留在处罚”“评价客观性与改进科学性存疑”等学校问责亟待解决的难题，美国内布拉斯加州开始重视学校问责制的创新建设。此举是回应教育改革对公平的终极诉求和教育问责对发展的现实需求，也是学校问责走向“循证”的必然结果。
（一）“公平”是教育改革的终极诉求
公平理念一贯是美国教育改革追求的首要目标。1965年，约翰逊总统签署《初等与中等教育法》，基本内容是为处境不利家庭学生在学校层面提供联邦资助。[5]此后，该法案虽有不同程度的修订，但究其本源，这些法案均秉承教育公平的基本理念，以缩小不同学生群体之间的教育鸿沟为核心目的。
虽然政策一直引领美国教育公平发展，但现实却不容乐观。以内布拉斯加州为例，据《美国国家教育进展评估》的统计数据，该州学生的表现在大部分学术领域中都处于全国前十位，但白人学生与有色学生之间的成就差距却在增大。[6]以2011-2012学年内布拉斯加州的高中毕业率为例，黑人男性学生仅为50%，而白人男性学生是86%。据此，在教育资源不充分的现实背景下，如何均等或优先配置教育资源，如何保障教育公平和提升教育质量，成为政府实施学校问责改革的主要取向。
（二）“发展”是教育问责的现实需求
长期以来，学校问责受以泰勒模式为首的评价观念影响，以预设的目标来描述结果为主，强调问责的鉴定、选拔和奖惩功能。基于“预定式”观念的学校问责“管理主义倾向”浓厚，同时“忽视价值的多元性”，导致学校问责以一元价值为基础，鉴定、终结和面向“过去”性质突出。很大程度上，这种理念使评价的引导、激励功能处于缺失状态，忽视了问责的重要目的在于改进学校工作。
随着第四代评价学说[7]等新兴理论的出现，加之学校效能运动、改进运动的理论与实践研究，学校问责的内涵发生了根本转向。学校问责的话语权从独自控制转向对话协商，开始重视评价内容的情境关联性，资料收集也由纯粹的量化测评发展到有意识地增加质性描述的使用。问责不再是回顾过去，而是展望未来；不再是单纯地追究问题，而是要找出问题的解决方法；不再是无效数据的无意识收集，而是要挖掘有效的因素。至此，学校问责的价值取向转向改善性原则，不仅注重结果，更注重变化和发展的过程。
（三）“循证”是学校问责的应然路径
传统的学校问责要么以大量量化指标为主，要么以质性的学校参观记录为主。量化指标较为狭隘，不能全面地评价学校，过程性也较弱，很难基于问责促进学校发展；而以“观察者”的视角考察学校日常教育教学相关工作的开展，开放性较强，可以获得丰富的素材，但其结果依赖于观察者的主观判断，时间精力耗费较大。总的来说，学校问责待解决的议题主要集中在两方面：在评价学校质量层面，针对学校问责的实施过程规范性弱、主观性强的质疑，如何保障学校评价的客观性、可操作性？在提升学校质量层面，关于问责促进学校发展的诘问，如何确保学校改进的科学性、有效性？内布拉斯加州将证据的内涵与外延拓展，探索出“循证学校问责”的新范式。[8]
循，本意为遵守、依照，证据是可获得的信息集合，“循证”意为基于证据的、以客观证据为依据的、有客观证据支持的数据和事实。随着循证理念影响的逐步加深，拓展到美国基础教育领域，循证成为学校改革运动的主要遵循理念。[9]内布拉斯加州以循证作为学校问责革新的核心理念，将证据思维贯穿于学校质量评价与提升的全过程。在学校质量评价部分，证据主要指“能够获取的信息、事实的集合”，即精细化收集和专业化分析内布拉斯加州学校的数据，包括学校政策、程序和活动，基于客观、清晰的证据得出学校评级的结论。在学校质量提升部分，证据主要指在真实情景中已被证实有效的问题解决、实践方案，指向准确和明智的最佳证据筛选和应用，在选择干预措施时一般优先考虑强有力证据水平的干预类型。基于证据的学校问责，以确切的证据提高学校评价的客观性，以有效的证据增强学校改进的科学性。
二、循证学校问责制的内容设计
为切实达成以问责改善教育质量的愿景，内布拉斯加州在建立全新学校问责体系的过程中以州政府为主导，授权外部的社会专业力量，注重倾听教师的声音，促使多元利益相关者共同参与教育治理。以“循证”为核心理念，内布拉斯加州制定了证据导向的质量标准，开发了实践取向的循证分析工具，构建了公开透明的信息机制和聚焦发展的循证改进模式，这四部分共同构成了改善性学校问责制体系。其中，质量标准是问责体系的基础，是另外三项实施的参考规范，后三项内容的实施是为了指引学校达到质量标准中的要求。循证分析是问责体系的评价工具，通过该工具收集和分析学校质量的证据。信息机制和循证改进模式是问责体系的结果运用方式，提供学校质量的综合“体检报告”，有针对性地提出改进举措。
（一）质量标准：证据导向，明确问责的关键要素
关于学校问责的关键要素是什么的问题，内布拉斯加州坚持证据导向。为使抽象的学校质量具体化，内布拉斯加州确定设计原则，基于此明确关键要素。
1.质量标准的设计原则
学校质量是多维度的概念，谨慎剖析学校问责的关键要素尤为必要。内布拉斯加州以循证为核心，尤其强调证据可得性，即在指标体系建立时，确保可获得反映所有指标的证据。质量标准的设计遵循以下原则：目标导向，学校问责的核心目的是保障教育公平、促进学校和师生发展，为所有学生的成功做准备；逻辑性，指标体系应具有成果、产出、活动、投入的逻辑关系；全程性，所涉及的指标应该尽可能包含学校教育的全过程，充分考虑各个方面；特征突出，在全面考虑的同时要注意学校教育的特点，避免质量标准过于庞大而导致操作难度过大，尽可能选取有代表性的指标。[10]
2.质量标准的内容与特点
州教育部召集了数名代表该州教育界的利益相关者组成特别工作组，包括校长、地方学校董事会成员、地区管理人员以及学校教师代表，基于设计原则多次商讨后制定学校问责的质量标准。该体系含有六个一级指标，涵盖公共关系、公平学习机会、学生成就和教育工作者有效性[11][12]，如表1所示。
内布拉斯加州学校问责制的质量标准展现出鲜明的特征。第一，标准关注学校、家庭和社区的共同参与以增加学生文化包容性的经验和机会；第二，标准关注学生学业各阶段、学业内容等之间的过渡；第三，标准重视学生的学习机会，与将学习资源、课程教学以及一系列与学生学习有关的活动作为重点关注；第四，标准关注为学生的高等教育、职业和公民生活做准备，即教育不仅是为了当下，更有促进学生长远发展的责任；第五，标准重视综合、多元的评估系统，认为最有力的改进离不开高质量的评估系统；第六，标准重视教育工作者的有效性，即教师应具备卓越而富有成效的教学能力，学校应提供有助于学生创造力和持续学习能力环境的建设。
（二）循证分析：实践取向，推动证据的多元整合
传统问责多以听课、座谈等质性观察记录为常规方法，如观察学校课程与学习项目的质量，以描述的方式对学校实践要素进行评价，无法避免评价者的主观性，具有较大的经验性与模糊性。因此，内布拉斯加州教育部与地区及学校教师协作，开发出实践取向的循证分析（Evidence-Based Analysis）工具，保障证据收集的精细化和证据分析的专业化。
1.证据收集的精细化
内布拉斯加州循证学校问责质量标准的二级指标可分为成果、产出、活动、投入四类。[13]其中成果类指标一般以定量数据为主，如参与率、辍学率等，可从管理数据中收集；而产出、活动、投入指标则为实践取向。以良好的人际关系与成功维度为例，其实践取向的关注点包括“是否制定安全、干净和健康的学习环境；学生是否能监测和管理自己的学习”等。
如何精细化收集分析实践取向的证据是学校问责的关键问题。据此，内布拉斯加州教育部开发循证分析标准化调查工具，通过特定程序电子化收集执行政策、程序和活动等实践取向的证据。该工具共有30个学校实践项目问题，分为0-4（从不、很少无记录、有时无记录、经常且记录、总是且记录）五级水平，供学校自评和外部评价选择。[14]
在学校自评过程中，学校董事会需要完成三步：针对每个问题项目做出特定水平的响应；递交学校针对该问题政策、程序和活动的证据以支持自我评价的水平；递交包含证据文件名称和简要叙事的陈述性文件，将所提供的证据与该问题项目相联系。内布拉斯加州特别强调证据选择的重要性，提供了可能的证据来源清单供学校参考，如表2所示。而且，内布拉斯加州考虑到各年级的差异，针对不同年级开发了独特的循证分析工具。[15]
2.证据分析的专业化
待学校完成自我评价和上传陈述性文件及证据材料后，内布拉斯加州教育部组织专家审查员开展标准化审查。专家对学校提交的证据独立展开循证分析，最小化因审查者自身引起的错误，[16]以便确保评审分数的差异是因证据本身所引起，而非评审过程中的差异。为进一步保障问责过程的信效度，内布拉斯加州在循证分析过程中，专家迭代考察陈述性文件、证据材料和《循证分析指南》（Rubric for the Evidence-Based Analysis）。专家将陈述性文件和证据材料交叉检查，看是否与《循证分析指南》中设置的评级类型与评分标准（参见表3）的水平4符合，如果不符合转入下一水平交叉检查。专家从水平4到水平0就持续进行审查，直到找到与学校提交的叙述和证据相匹配的最合适的级别。
待专家完成循证分析后，州教育部将使用混合线性模型分析学校自我评价和专家评价结果，再根据学校问责分类规则整合所有指标，以此得到该学校的最终评估结果。[17]分类结果采用等第制，学校质量表现被划分为卓越、优秀、良好或需要改进四个层次。2019年，内布拉斯加州有135所学校评级为卓越、484所学校评级为优秀、371所学校评级为良好、116所学校评级为需要改进。[18]
（三）结果呈现：公开透明，构建清晰的信息机制
长期以来，学校问责的结果多以“合格名单”的形式对外公布，并未准确地描述基于证据的学校质量。这导致对学校、教师而言无法起到“以评促改”的作用；对家长、学生而言无法为其选择学校提供可资参考的实质性建议；对公众而言会降低参与性，不利于行使公众的监督权。美国州立学校首席官员委员会（Council of Chief State School Officers）提倡，州教育部每年应清晰准确地报告公立学校和地区的表现，确保利益相关方获得可用于确定和推广最佳做法的信息，认识和纠正不足之处，不断提高学校质量。[19]内布拉斯加州吸纳相关经验和建议，革新学校问责结果的呈现，构建科学专业、公开透明的学校问责结果报告机制。
首先，内布拉斯加州在向公众呈现报告之前会召开学校座谈会，以示例的方式来评析学校递交的证据，寻求相关人员对循证分析结果的认可。通过与学校、家庭等问责责任主体的沟通交流，一是确保问责结果的可接纳性，二是在与各方沟通交流中，促进利益相关者对指标体系、循证分析等问责流程的进一步理解。[20]其次，内布拉斯加州采用以图文结合的方式全面展示学校分析的结果。报告通过矩阵（Matrix）可视化，定时于每年秋季公开发布于内布拉斯加教育概况（Nebraska Education Profile）网站。
循证报告会给出学校的分类水平（School Classification），提供学校整体的问责结果。在学校快照（School Snapshot）部分给出学校基本信息，包括学校教师、学生等人口统计学信息、教育项目参与情况以及人均支出等数据，同时提供学区、州的数据便于对比分析。分类水平部分呈现了问责质量标准中每项指标的数据，以及实践取向的循证分析调查工具的结果。通过图文结合的方式全面展示问责的结果，尽可能以公众能够理解的方式呈现[21]，以便让公众了解学校在为学生高等教育、职业生涯的成功做好准备方面的进展情况。
（四）循证改进：聚焦发展，力求最佳的实践样态
教育问责的目的究竟是重在外部问责还是重在推动能力建设，一直是美国基础教育问责体系中的一对矛盾。[22]内布拉斯加州秉持教育问责体系应在学校教育体系中发挥监测和调节作用，故问责并不停留于惩罚，而是对评估中表现不佳的学校选定多元化改进类型，对其实施一系列精确化循证干预措施。
1.学校改进的类型
内布拉斯加州通过审查学校人口特征、学校改进计划、现有的支持和定量管理数据以及循证分析中政策、程序和活动的实践取向的证据等信息，从表现不佳的学校中选定三种最需要支持改进的学校。2019年，内布拉斯加州有363所学校被确定为“针对性支持和改进学校”、27所“综合性支持和改进学校”、4所“优先学校”。[23]这些学校将被提供有针对性的支持和改善，以惠及学生群体，确保教育的公平性，如表4所示。
2.循证干预的步骤
美国联邦教育部强调，证据是确定学校改革干预项目有效性的重要工具[24]，且基础教育学校的干预必须是循证的，即干预措施必须以证据为支撑。[25]在区域教育实验室中心（Regional Educational Laboratory Central）的支持下，内布拉斯加州出台了《实践指南摘要》（Practice Guide Summaries），将循证干预的证据水平划分为强有力的证据、中等证据、呈现原理三个水平，如表5所示。该指南包含干预项目实施说明、适宜年级水平，潜在障碍和解决方法以及支持证据的强度，能为教育决策者呈现可靠的研究证据信息，以解决与教育有关的挑战。
尽管对不同类型的薄弱学校，内布拉斯加州循证改进的手段具有差异性，但总体来说遵循五个步骤。[26]第一，识别学校需要。州教育部在识别需求过程中与地方教育局和相关的教育服务单位合作组成外部专家小组，以学校问责体系的分类结果和评估过程中提交的证据和叙事文件为基础，检查学校的各方面教育数据，并实地与利益相关者（如学生、家长、教师等）展开沟通，查明资源不公平现象，以确定学校最应改进的需要以及这些需要的潜在原因。第二，制订循证干预计划。选择最佳的循证干预措施往往是最困难的，既要考虑干预措施的证据水平和所选证据的严谨性，还要考虑学校能否顺利实施干预。同时，干预措施的选择应确保符合联邦法规对干预措施的规定。第三，采纳与启动。在这一环节中，向全校师生以及部分家长阐述循证干预的目的和计划，以获得师生以及家长的认可和支持。第四，实施干预。在这一个环节中，根据学校需求和进度计划，一方面州教育部以及干预小组要给予多样化和全面的技术支持，技术支持将通过若干渠道提供，将根据每个学校的需要量身定做，并根据需要进行强化；另一方面，各学校之间也应形成组群（Cohort Groups），小组成员将定期开会，通报各自学校进展情况并进行协作。[27]第五，州定期审查与反思。主要目的是确定干预的实施效果，依旧通过学校问责过程进行评估，判断干预计划的实时进展与预期目标的差异，判断是否有必要重大修改进度计划，是否需要制订一个全新的进度计划等。
三、循证学校问责制的特点
内布拉斯加州学校问责制的革新基于美国实用主义教育价值观基础，以保障教育公平、促进学校和师生发展为根本目的，在实施过程中，“循证”是把握学校质量评价和提升的关键。该问责制从问责设计框架、问责实施过程到问责结果的运用方式均含循证的理念，更加精细地采集问责信息，进一步提高问责的信效度，对推进教育公平、提高教育问责的有效性和提升学校质量水平起推动作用。
（一）坚持促进学生发展的问责目的，突出问责的公平性
在均衡提升教育质量的历史背景下，内布拉斯加州以公平为核心发展理念。延伸和体现到质量评价和提升层面，学校问责作为诊断机制，促进公共教育资源的均衡配置成为问责的着力点，其重点在于帮扶薄弱学校。循证学校问责制旨在“无论孩子的背景如何，均有机会确保他们成功”，通过缩小成就差距来实现教育公平的要求。[28][29]
纵观内布拉斯加州学校问责体系的整体设计和实施内容可以发现，为所有学生成功做准备是州开展学校教育评估的首要目标和根本任务。问责并不是目的本身，也不单是追溯责任或监督和惩罚，更不再是拉大学校间差距、强化不平等的工具，而是保障教育质量和教育公平的手段，对学校的发展具有诊断、改进功能。即以促进学校和师生发展为目的，注重与问责对象的交流、沟通，通过为学校的持续改善提供信息和策略，引导和激励利益相关者持续改进学校，促进所有学生的发展，为学生提供全面的“优质均衡”教育。[30]
（二）明确高效专业的协同责任主体，提升问责的科学性
“谁向谁问责”是学校问责制首先需要明确的问题。内布拉斯加州政府作为问责主体，扮演的是“舵手”而非“划桨人”的角色，这可以使政府继续保持战略规划全局性视野。[31]以政府为主导，内布拉斯加州构建学校、教师、家长、社会等多元主体共同参与的教育治理制度，协同教育系统内外部的多方力量，调动多价值主体共同参与问责事务。在问责质量标准构建阶段，州政府为主导，与多元主体共同商议构建，确定六维度下成果、产出、活动、投入四类问责指标。该指标有利于从促进学生发展视角丰富和改进问责指标，同时也能增强指标的指导作用，使学校可以根据对应的指标指导自身实践。在问责实施阶段，因教育问责是一项专业性非常高的社会学习性事务[32]，政府授权给专业问责组织（包括州公立学区、州教育服务单位、州教育部的专家）实施教育问责，规范和指导学校问责的运行，提高教育问责效率，加强教育问责的合法、合理性。
（三）制定翔实的循证学校分析指南，加强问责的规范性
内布拉斯加州为提升问责的可操作性，设计了翔实的《循证分析指南》。[33]该指南不仅可以帮助评审者更深入地理解学校问责质量标准和循证分析工具的特点，而且可以协助评审者间协同工作，降低问责的主观性。针对某一具体项目，《循证分析指南》包含维度和指标、项目、评级类型、评级标准四部分。“维度和指标”主要是对某条评价指标的阐述；“项目”是对该问责指标意图的解释，包含问题本身和对问题的详细说明；评级类型和评级标准主要是对评级水平（0-4水平）以及相对应的证据要求的整合。《循证分析指南》不仅详细介绍了每个维度及具体评价指标的概念，更给出了具体、可操作、可量化的评级标准，评审者在评分时能够有更精准的参照。据此，学校问责在一定程度上提升了“内部可靠性”和“评价者间可靠性”，促进问责的规范化开展。
（四）形成及时透明的结果发布机制，保证问责的公正性
为确保问责过程的有序性，内布拉斯加州注重信息的多方沟通与交流，着力推进问责信息的透明化、公开化，这是有效祛除质疑问责公正性的前提。在内布拉斯加州学校问责体系中，问责质量标准、《循证分析指南》、计算方式和结果等问责信息及时透明地向社会、学校、家长等多主体发布，保持信息沟通交流渠道的制度化和常态化。保障公众对问责结果的知情权，有利于基础教育学校问责制的良好运行，激发多元主体参与学校质量问责行动。另外，为利于公众理解，内布拉斯加州采用图文结合的方式透明清晰地解释问责结果。对学校而言，问责结果集中于信息反馈可以一定程度上消除问责制的风险性，有利于问责主体和问责客体间的双向沟通交流，为学校的改进提供参考信息。总之，内布拉斯加州通过推进对学校作为问责客体、问责过程和问责结果的信息公开，确保问责的公正性，以完善的信息公开帮助基础教育问责更好实施。
（五）构建创新的循证学校改进模式，注重问责的发展性
内布拉斯加州十分重视问责结果的使用，注重评估后指导和支持学校循证改进，充分发挥问责的改善激励作用。基于学校问责结果，针对表现不佳的学校实施一系列的“提升质量”措施，持续改善学校教育。这能有效减轻学校的被问责压力，降低问责对象学校与问责主体政府之间的矛盾冲突环节，有利于学校质量的提升。基于美国联邦教育部要求基础教育学校改革的干预项目均需为循证，内布拉斯加州构建了识别学校需要、制订循证干预计划、采纳与启动、实施干预、州定期审查与反思等循证干预五步骤，旨在提高教育投资的有效性和创设学校改进的积极成果。同时，内布拉斯加州利用与多机构合作的方式，构建证据水平标准，开发了本土化的证据资源库，为教育工作者免费提供教育中不同项目、实践的现有信息，供其选择有效的最佳证据。
四、结语
受新自由主义和新保守主义两种政治思潮融合理念的影响，美国追求实质性公平的改善性学校问责。然而学校问责的实践要素众多且动态关联，学校质量评价的客观性、学校质量提升的科学性历来为人诟病。内布拉斯加州循证学校问责制是多元问责主体基于证据取向的质量标准开发循证研究工具，收集和分析证据，利用证据评价和提升学校质量，将循证渗透于整体问责过程。循证学校问责制的出台，反映了强化证据意识已逐步渗透到美国学校改革实践之中，也反映了美国在追求学校问责的能力建设和改善激励方面又迈出了新的步伐。学校问责不再是惩罚性教育问责，而是政府或社会基于证据评价和提升学校质量的手段，也是推动群体间公平的重要工具。
内布拉斯加州循证学校问责制的实施为问责带来了新的发展视角，但也面临着提交针对不同年级的循证分析证据可能会增加学校负担、未考核学校提供的证据是否和平时相符、尚未利用“云计算”等技术构建深度的学校问责数据系统等问题与挑战，在实施过程中有待联邦政府和内布拉斯加州进一步解决。这些实践和反思引发人们不断探索符合时代发展需求的学校问责制。
（因篇幅限制，详细参考文献信息见纸刊）
本文刊登于《比较教育研究》2022年05期，若转载请注明出处。
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